Entretien avec Samuel B.H. Faure - Pourquoi tel ou tel programme d'armement est lancé avec tel ou tel partenaire, avec ou sans l'Europe ?

Entretien avec Samuel B.H. Faure, maître de conférences à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye, chercheur associé au laboratoire CNRS Printemps (Université Paris-Saclay) et expert-référent à l’IHEDN, autour de la sortie de son nouveau livre, Avec ou sans l’Europe. Le dilemme de la politique française d’armement (Éditions de l’Université de Bruxelles, 2020). Nous le remercions vivement d'avoir répondu longuement et de manière fort didactique à nos questions sur son ouvrage, et sur l'actualité de cette politique française de l'armement. 

1/ Un des apports de vos travaux, qui s’appuie sur plus de 150 entretiens avec des ministres, chefs d’état-major, conseillers, ingénieurs de l’armement, industriels…, est de montrer que le "complexe militaro-industriel" n’existe pas. Ou du moins pas comme il est souvent entendu (un bloc très monolithique). Comment arrivez-vous à cette conclusion d’un ensemble beaucoup plus fracturé et en recomposition permanente que l’image commune qui en est faîte ? 

J’ai obtenu ce résultat à la suite… de deux ans d’enquête au cœur du monde de l’armement et d’une recherche qui m’aura finalement occupé pendant une décennie ! N’étant pas un théoricien ou un philosophe du politique mais un sociologue des élites et de l’action publique, ce qui me passionne n’est pas de définir ce qui devrait être, mais de révéler ce qui est, en "chassant les mythes" pour reprendre le joli mot du sociologue allemand, Norbert Elias. 

Dans le cas de la politique française d’armement, la prise de décision étatique semble tellement évidente que son explication ne se discute pas. Ça va de soi que l’avion de combat Rafale ait été réalisé en "Made in France" dans le contexte de la guerre froide des années 1970 et 1980. C’est évident que l’avion de transport militaire A400M résulte d’une coopération européenne dans le contexte du renforcement de la défense européenne à la fin des années 1990 et au début des années 2000. Bien sûr qu’il ne pouvait y avoir que l’importation du drone américain Reaper pour armer la France dans le contexte de la lutte contre le terrorisme islamiste des années 2010. 

Or, quand vous commencez à vous intéresser de près à ces décisions d’État, vous comprenez progressivement que ces narratifs linéaires résultent de reconstructions a posteriori. Ces histoires peuvent être utiles à légitimer l’action de certains acteurs, mais sont, tel un épais brouillard, non seulement inutiles mais gênants pour améliorer notre compréhension de la politique française d’armement. 

Pour parvenir à cet objectif, j’ai conduit, comme vous le rappelez, de nombreux entretiens avec les élites de l’armement qui gouvernent ce secteur d’action publique et cette industrie depuis les années 1970 : plus de 250 heures d’entretiens ont été réalisées correspondant à près de 1.000 pages de retranscription. Pourquoi ? Si l’on veut comprendre la manière dont est gouvernée et structurée une politique publique, il faut passer du temps avec celles et ceux qui l’élaborent au quotidien, en les interrogeant, en les écoutant, en leur apportant la contradiction, sans imposer a priori une thèse, un argument, une idée. Ou alors, on change de registre : il ne s’agit plus de rédiger un livre de sciences sociales pour expliquer un phénomène politique, mais d’écrire un essai pour défendre une opinion. 

C’est comme cela que j’ai construit au fil de ces entretiens, de mes lectures, de mes observations, la thèse du "clash des élites" de l’armement qui est au cœur de mon dernier livre Avec ou sans l’Europe. Le dilemme de la politique française d’armement. Bien sûr, ce travail d’enquête qualitative au sein d’un domaine d’action publique sensible et stratégique est long, difficile et peut être frustrant, mais je ne vois pas d’autres "méthodes" pour saisir un fait social aussi complexe et protéiforme que la prise de décision étatique pour armer la France. 

2/ Avec trois cas d’étude que vous décryptez tournant après tournant (le lancement de l’A400M vs. un choix américain ou ukrainien notamment, le lancement du Rafale dans ses trois versions vs. l’Eurofighter ou le F-18 pour la version navale, l’acquisition de drones Reaper vs. un ensemble d’autres projets…), vous dressez la généalogie et les raisons de ces décisions pas si évidentes. Si vous deviez retenir quelques caractéristiques communes qui ont fait basculer la décision en faveur d’un choix plutôt qu’un autre qu’elles seraient-elles ? 

Je dirais que l’on peut retenir trois caractéristiques communes à l’élaboration décisionnelle de ces trois programmes d’armement. 

1. Premièrement, la politique française d’armement est conditionnée par des luttes incessantes entre les décideurs politiques et les chefs militaires, entre l’État et les entreprises, entre les élites françaises et européennes. Ces acteurs s’opposent pour imposer leur préférence décisionnelle à savoir soit le "Made in France", soit la coopération européenne, l’importation d’armements des États-Unis. C’est la thèse du "clash des élites". 
2. Deuxièmement, ce clash oppose des "configurations" d’élites de l’armement. Je définis une configuration comme une association d’élites de l’armement plurielles et hétérogènes, loin de l’idée d’une classe sociale unifiée conceptualisée par la notion de "complexe militaro-industriel". Dans le cas de l’A400M comme dans ceux du Rafale et du Reaper, la politique française d’armement n’est pas gouvernée par l’État ou par le lobby industriel, par le chef de l’État ou par les chefs militaires, par l’Allemagne ou par les États-Unis, mais par des associations de décideurs publics et privés, civils et militaires, français et internationaux. Ces configurations qui façonnent les processus décisionnels, associent et opposent simultanément des élites de l’armement que l’on n’attend pas nécessairement côte à côte (les industriels français et allemands) ou front contre front (les officiers de l’Armée de l’air). 
3. Troisièmement, il n’y a pas un nombre indéfini de configurations de décideurs qui s’opposent lors d’un processus décisionnel pour acquérir, par exemple, un avion de transport militaire, un avion de combat ou un drone militaire. Chaque débouché décisionnel (avec ou sans l’Europe) est soutenu par un type de configuration d’élites. Grâce à mon enquête de terrain, je construis une typologie de trois modèles de configuration d’élites de l’armement : la configuration "désencastrée", la configuration "amalgamée" et la configuration "inclusive". Chaque type de configuration d’élites est déterminé par le degré d’autonomisation de l’industrie de la défense vis-à-vis de l’État à l’échelle nationale et le degré d’européanisation des relations liant les élites françaises et européennes. Bref, la prise de décision étatique dépend du niveau et de la nature des relations d’interdépendance entre les gouvernants. 

Plus l’industrie de la défense se libéralise et les relations interétatiques se renforcent en Europe (configuration désencastrée), plus les conditions sont réunies pour que l’État choisisse d’armer la France avec l’Europe comme dans le cas de l’avion de transport militaire A400M. En revanche, si les désaccords entre les élites européennes sont profonds, alors, il est plus probable que l’État fasse le choix d’armer la France sans l’Europe. Des relations État/industrie étroites et exclusives (configuration amalgamée) auront tendance à favoriser la victoire de l’option "Made in France" comme dans le cas de l’avion de combat Rafale. Si le degré de conflictualité est élevé entre les élites françaises et que la relation transatlantique se renforce (configuration inclusive), alors il est plus plausible que l’État importe des armements de l’étranger comme dans le cas du drone militaire Reaper. 

En prenant au sérieux la contingence décisionnelle par les relations d’interdépendance qui associent et opposent les élites de l’armement, mon argument renvoie dos à dos deux arguments dominants. L’un affirmant que la prise de décision étatique résulte du hasard ou de la chance. Je démontre qu’il y a des dynamiques institutionnelles telles que l’autonomisation industrielle vis-à-vis de l’État et l’européanisation des relations de pouvoir qui structurent fortement les négociations. L’autre attestant que la prise de décision étatique est le produit d’un déterminisme historique. J’établis que les décideurs ont des marges de manœuvre décisionnelles – elles et ils ont une "agency" ou une capacité d’action en bon français – qui ne se limitent pas à leur position fonctionnelle. 

3/ Sans que vous les ayez étudiés avec autant d’attention, est-il possible néanmoins de dresser des tendances sur les configurations des décideurs qui éclairent les choix de projets en franco-allemand, du moins dans un premier temps, dans des domaines aussi différents des chars de combat (MGCS) et de l’avion du futur (SCAF) ? Et jusqu’à quel point les configurations, d’une histoire de ces programmes en cours d’écriture, sont réversibles selon vous ? 

Dans le livre, je développe un quatrième modèle de configuration des élites de l’armement que je qualifie d’"exclusive" et qui correspond à un entre deux, entre les modèles désencastré et amalgamé que je viens de présenter. Comme le modèle désencastré, la configuration exclusive est caractérisée par une autonomisation progressive de l’industrie de la défense vis-à-vis de l’État, mais comme le modèle amalgamé, elle renvoie à un niveau faible d’européanisation des relations d’interdépendance entre les élites nationales et internationales. 

Mon hypothèse – qui doit encore être confirmée par des résultats empiriques – est que ce modèle de configuration exclusive façonnerait le choix de l’État en faveur de programmes d’armement en coopération bilatérale ou trilatérale (d’où le qualificatif d’exclusif) tels que les programmes MGCS ou SCAF. Pour être moins jargonneux et plus direct, une condition pratique aux succès de ces programmes d’armement actuellement en négociations est de renforcer l’européanisation des relations professionnelles qui unissent les décideurs franco-allemands, étatiques et industriels. Comment ? 

Dans un récent entretien vidéo à la Fondation Jean Jaurès, je fais deux propositions. Du côté industriel, je suggère de placer tout en haut de l’agenda politique franco-allemand, l’intégration du groupe KNDS qui, pour l’heure, n’est que l’addition d’une entreprise française (Nexter) et d’une entreprise allemande (KraussMaffei). Cette proposition résulte d’un des principaux résultats du chapitre que je consacre à l’avion européen A400M : le choix de travailler avec l’Europe à l’échelle programmatique (A400M) ne se serait pas imposé si, concomitamment, il n’y avait pas eu la constitution de l’entreprise EADS à l’échelle sectorielle (industrie de la défense). Pour le dire autrement, tous les efforts et les regards ne doivent pas être polarisés sur le programme MGCS à proprement parlé mais une attention soutenue doit porter sur l’avenir des fusions et de l’intégration des entreprises de la branche terrestre. Le temps presse puisque le départ d’Angela Merkel est prévu à l’automne 2021 suivi des élections présidentielles françaises au printemps 2022, correspondant en somme à plusieurs mois, si ce n’est d’instabilité politique, du moins d’une période peu propice à faire avancer des dossiers stratégiques. 

L’état d’avancement du programme FLA interprété par deux ingénieurs de l’armement française en avril 1994 (tiré de l'ouvrage et aimablement transmis par l'auteur). Un appareil "fait de bric et de broc", les spécifications techniques étant encore largement en discussions (perche de ravitaillement, turbopropulseur, turboréacteur, partage industriel peu défini, chaque pays réalisant un bout d'aile, taille de la soute...).

Du côté étatique, il s’agirait d’avancer vers la création d’un corps des ingénieurs de l’armement franco-allemands nécessitant une réforme du recrutement d’une partie de la haute fonction publique (et donc des concours et donc des écoles d’enseignement supérieur). En France, ce projet pourrait s’inscrire dans les débats actuels autour de la réforme voire de la suppression de l’ENA d’une part, et de l’établissement des  "Universités européennes" d’autre part. Comment voulez-vous changer les pratiques professionnelles, les manières de faire des gouvernants afin d’atteindre la révolution copernicienne annoncée, quand vous avez étudié dans des écoles différentes, puis avez passé des concours différents et enfin travaillez dans une administration avec des règles spécifiques depuis des années, administration qui dirige votre carrière pendant plusieurs décennies ? C’est à l’évidence un frein majeur au renforcement de la coopération européenne y compris franco-allemande. D’ailleurs, Une récente étude prosopographique menée avec deux collègues révèle combien le cadre national continue de déterminer fortement la formation et les carrières professionnelles de celles et ceux qui gouvernent l’industrie de la défense en Europe*. 

Votre seconde question est aussi essentielle que complexe : à quel moment, par quels facteurs, dans quel contexte une configuration se transforme-t-elle ? Comment une configuration d’élites de l’armement s’impose-t-elle sur ses concurrentes ? Dans le chapitre sur l’A400M, j’explique le passage d’une configuration amalgamée à une configuration désencastrée, dans le contexte post-guerre froide des années 1990, par une stratégie politique consistant à ce que les décideurs politiques impulsent et accompagnent la création d’EADS, une entreprise multidomestique à la production duale, commerciale et militaire, afin de faire face au renforcement de la concurrence américaine incarnée par la création de Boeing. La mise en œuvre de cette stratégie politique est aussi caractérisée par un niveau faible de politisation. Il s’agit pour les acteurs de construire une représentation de ce nouvel avion de transport militaire comme d’un enjeu technique, d’un "small business" sans portée politique majeure afin d’éviter de réveiller les oppositions nationales. Ce résultat confirme l’analyse de la genèse de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD devenue PSDC) par Frédéric Mérand, professeur à l’Université de Montréal et auteur de l’ouvrage de référence sur le sujet. 

4/ Ce dilemme de la politique française d’armement (ce choix entre 2, voir 3, choix : avec l’Europe ou sans l’Europe, ou avec l’Europe ou en franco-français ou hors d’Europe) peut-il être un jour trancher plus définitivement ? Entre souveraineté française (relativement forte) et souveraineté européenne (encore « en construction ») s’attirent en s’intégrant l’une dans l’autre ou se repoussent en conduisant parfois aux choix que vous étudiez à travers vos cas d’étude ? 

Je ne pense pas que ce dilemme décisionnel puisse être définitivement tranché et c’est une bonne nouvelle puisqu’il signifie d’une part que les "sommets" de la politique d’armement sont conflictuels et que des oppositions peuvent s’exprimer – caractéristique d’un régime politique stable et "mature" – et d’autre part que la France a les capacités (technologiques, budgétaires, politiques, militaires) de choisir une option plutôt qu’une autre (ce qui n’est pas donné à tous les États européens). 

Quant aux souverainetés "française" et "européenne", il s’agit de savoir de quoi l’on parle. Ces termes sont communément utilisés par les représentants politiques sans qu’ils soient définis. Comme analysé dans une tribune récente au HuffPost, le président de la République Emmanuel Macron semble amorcer un tournant souverainiste dans le contexte de la Covid-19, lui qui s’était présenté comme "pro-européen" et qui ne craint pas de mêler souverainetés française et européenne dans ses discours. On retrouve le même flottement en ce qui concerne la notion d’"autonomie stratégique (européenne)". 

Ces variations discursives représentent la difficulté pour les gouvernants de formuler une parole politique qui rende compte de la double interdépendance dans laquelle est prise la France : la relation étroite de l’État vis-à-vis d’une part de l’Europe et du monde, et d’autre part du territoire et des citoyens nationaux. Ce dilemme relatif à l’échelle et au territoire légitimes de l’action publique, est au cœur des enjeux politiques du XXIe siècle parce qu’il déborde la politique d’armement. Le même enjeu est au cœur de problèmes publics aussi complexes et divers que le changement climatique, l’enjeu migratoire, la régulation des GAFA ou la lutte contre le terrorisme djihadiste : faut-il agir au niveau local ou global, comment coopérer, avec qui et sur quoi, etc. ? En outre, cette question n’est pas une particularité française. Le vote d’une majorité de Britanniques en faveur du Brexit en 2016 suivi quelques mois plus tard de l’élection de Donald J. Trump à la présidence des États-Unis ont posé la même question : comment les gouvernants peuvent-ils répondre aux enjeux politiques qui dépassent les frontières nationales, sans pour autant se retrouver "hors sol" vis-à-vis de ceux qui les ont élus ? 

En posant cette question, je ne fais finalement que paraphraser le titre de l’excellent dernier ouvrage de l’anthropologue, philosophe et sociologue français, Bruno Latour : Où atterrir ? En cette rentrée politique et dans la perspective (déjà) de la campagne présidentielle française de 2022, on voit bien combien les responsables politiques ne sont pas prêts à cette révolution – osons le mot – reproduisant des narratifs désuets : les uns en appelant coûte que coûte à la souveraineté "nationale" et au "take back control", les autres insistant sur l’impératif de la souveraineté "européenne" sans donner à cette notion un contenu bien défini. L’enjeu n’est pas de choisir l’un ou l’autre, mais de saisir la manière de les articuler correspondant à l’élaboration de la politique "flexilatérale**" de la France au XXIe siècle. 

Finalement, j’espère que cet entretien aura donné envie à certains curieux de lire Avec ou sans l’Europe. 

*Cette recherche a conduit à la publication de deux articles, l’un en anglais, l’autre en français qui a reçu le prix Pierre Hassner 2019 du meilleur article scientifique en études stratégiques de l’Association pour les études sur la guerre et la stratégie (AEGES) et dont on peut retrouver une discussion en podcast :

• Faure Samuel B.H., Joltreau Thibaut, Smith Andy. 2019. The differentiated integration of defence companies in Europe. A sociology of (trans)national economic elites. European Review of International Studies. 6 (2) : 135-162. 
• Faure Samuel B.H., Joltreau Thibaut, Smith Andy. 2019. Qui gouverne les grandes entreprises de la défense ? Contribution sociologique à l’étude des capitalismes en France et aux Royaume-Uni. Revue internationale de politique comparée. 26 (1) : 11-45. 
• Le Collimateur, le podcast de l’IRSEM : "Têtes chercheuses #3 : qui est aux manettes des grandes industries de Défense ?".

** Références relatives au concept de "flexilatéralisme" :

• Faure Samuel B.H. 2019. Varieties of international co-operation: France’s ‘flexilateral’ policy in the context of Brexit. French Politics. 17 (1) : 1-25.
•  Faure, Samuel B.H. 2019. "Franco-British Defence Co-operation in the Context of Brexit" in Johnson Rob, Matlary Janne Haaland (eds.), The United Kingdom’s Defence After Brexit. Britain’s Alliances, Coalitions, and Partnerships, Basingstoke: Palgrave Macmillan. 103-125.
• Faure Samuel B.H. 2018. La politique du "flexilatéralisme" : le cas de la politique française d’armement dans le contexte du Brexit. Les Champs de Mars. 30 (1) : 73-101.